Interview met Arre Zuurmond

Een ombudsman die partijen bij elkaar brengt

21 augustus 2014
In dit artikel:

We treden binnen in een streng pand aan een Amsterdamse gracht, met de typerende uitstraling van een overheidsgebouw uit de vijftiger jaren van de vorige eeuw – ooit een gebouw van de gemeentelijke Postcheque- en Girodienst, later Postbank. Een bureaucratisch bolwerk lijkt het, met een ambiance die in schril contrast staat met de onconventionele werkwijze van de ombudsman die hier is neergestreken. Arre Zuurmond, bestuurskundige, cum laude gepromoveerd aan de Erasmus Universiteit en oprichter van onderzoeks- en adviesbureau ZENC (Zuurmond en Co) is immers een ombudsman die nu juist ten strijde trekt tegen bureaucratische mechanismen en starre uitvoeringspraktijken waardoor burgers in problemen raken. We kennen hem van eerdere creatieve manieren om het functioneren van de overheid te verbeteren, zoals het project ‘De Belgen doen het beter’ en de Kafkabrigade. Hij heeft verfrissende ideeën over het functioneren van de overheid en de rol van informatie daarbij – een goede reden om hem aan het woord te laten.

LOOPT ER EEN RODE DRAAD VAN ’DE BELGEN DOEN HET BETER’, VIA DE KAFKABRIGADE, NAAR DE GEMEENTELIJKE OMBUDSMAN AMSTERDAM?

‘Het antwoord is ja, die rode draad is er. Alleen begint die eigenlijk iets eerder, namelijk bij mijn proefschrift in 1994. Dat ging over de rol van Informatietechnologie bij organisatieverbetering. Toen heb ik op een fundamenteel niveau onderzocht waarom een organisatie in elkaar zit zoals die in elkaar zit, wat daarin de rol is van informatie en informatietechnologie en wat eigenlijk de dominante veranderingen zijn, gegeven de maatschappelijke en economische ontwikkelingen. In die tijd constateerde ik dat er een verschuiving op langere termijn gaande was. Volgens de klassieke vorm van organiseren werd gestuurd langs hiërarchische lijnen – de Weberiaanse bureaucratie, waar papier de dominante technologie is. Maar in de moderne organisatie zijn het informatie en informatiestromen die tot beheersing leiden. Sturing van organisaties vindt dan eigenlijk plaats doordat het management de informatiestromen regelt, bepaalt wie welke activiteit doet, welke informatie hij daarvoor nodig heeft als input, en welke informatie daar dan uitkomt als output en waar dat naartoe moet. Als je die informatie-infrastructuur organiseert en managet, dan komt de organisatie op een veel hoger niveau.’

De Nederlandse overheid presteert écht niet goed genoeg.

‘Ik gebruik hierbij bewust het woord “informatie” en niet “data”. Organisaties denken teveel in data (databanken), en niet in informatie. Er gebeurt veel aan data-uitwisseling. Dat moet je niet doen, je moet informatie-uitwisseling doen. Om een heel praktisch voorbeeld te geven: stel ik ben de Sociale Dienst en ik moet van de wet bepalen of iemand een voordeurdeler is. Als een uitkeringsaanvrager voordeurdeler is dan moet je ongeveer honderd euro korten. Hoe lossen we dat op dit moment op? Nu zeggen we, u krijgt als medewerker bij de Sociale Dienst toegang tot de database van Burgerzaken, daar mag elke medewerker van de Sociale Dienst in kijken om het adres op te zoeken en te kijken of er nog iemand anders op dat adres staat ingeschreven. Die medewerker gaat dan zelf nadenken en concludeert of er wel of niet sprake is van een voordeurdeler. In het ergste geval wordt er een elektronisch bericht gemaakt waarbij er een extract uit het GBA komt van het hele adres, dat extract gaat naar de Sociale Dienst, die print dat en voegt het toe aan het dossier en zegt: op grond van deze print komen wij tot de conclusie dat deze persoon wel/geen voordeurdeler is. Een andere benadering zou zijn dat uitgelegd wordt wat een voordeurdeler is, dat algoritme stop ik in een soort intermediair (dat kan gecomputeriseerd zijn) tussen de twee organisaties. Medewerkers van de Sociale Dienst krijgen helemaal niet het recht om in de GBA te kijken, want ik ga uit van need to know, en niet van nice-to-know. Het enige wat ze moeten weten is of de persoon een voordeurdeler is, ja of nee. Die intermediair kijkt in de database, haalt de gegevens op, haalt ze door het algoritme en geeft dan terug “ja” of “nee”. Dit is vergelijkbaar met checks bij creditcard-transacties, die alleen aangeven of er genoeg saldo is om de transactie af te handelen in plaats van je saldo te verstrekken.’ ‘Dát is informatie. Als je het op die manier doet, dan worden de professionals in hun kracht gezet en is er ook sprake van minder privacy-schending, want er gaan minder ogen door de database. En de eigendom van de informatie blijft waar die hoort. Voor auditors is het dan wel belangrijk dat je het zo regelt dat het een gezaghebbend ja of nee is, en wel zo gezaghebbend dat de ontvangende partij niet meer gevraagd hoeft te worden om een uitdraai. Nu is het zo dat de Sociale Dienst wordt gecontroleerd door de accountant en de accountant wil dan nog inzicht in het adres en dat een kopie wordt opgeslagen in het dossier. Maar informatie moet zo goed op orde zijn dat het antwoord dat uit het systeem komt gezaghebbend is. Het antwoord hoeft dus niet meer gecontroleerd te worden en daardoor vallen ook administratieve lasten weg.’

Het probleem is dat veel organisaties niet doorhebben dat ze zich op public value moeten richten.

‘Toen ik begon met het project “De Belgen doen het beter”, het volgende onderdeel van mijn rode draad, was er een aantal rapporten. De WRR had een rapport gepubliceerd (Staat zonder land, 1998), er lag het rapport van Docters van Leeuwen (Burger en overheid in de informatiesamenleving: de noodzaak van institutionele innovatie, 2001) en Castells had een heel belangrijk boek geschreven (The Rise of the Network Society, 1996). De ontdekking was toen eigenlijk: de overheid blijft in die verticale kolom zitten, in de verticale manier van denken. Wat de Belgen toen al beter deden dan wij is wat ik ontkoppeld koppelen noem. Zie het voorbeeld dat ik gaf van hoe je de check op voordeurdeling zou moeten doen. De Belgische Kruispuntbank werkt heel anders dan wij. Zij verstrekken informatie in de vorm van ja/nee. Dat is gezaghebbend en ze doen dat via een “attest”, dat een juridische status heeft. Een attest houdt in dat de medewerker die het attest ontvangt, op die informatie kan vertrouwen en de achterliggende informatie zelf niet meer hoeft bij te houden. Vanuit die vergelijking hebben we gezegd: de Nederlandse overheid presteert écht niet goed genoeg. En dat “niet goed genoeg” is geredeneerd vanuit wat mogelijk is. En het kan, nee moét, nog steeds zoveel beter. Niet alleen vanwege de lasten maar vooral ook vanwege het maatschappelijke belang van de publieke waarde die een overheid hoort te genereren. De overheid moet zodanig presteren dat alle burgers tot een maximale ontwikkeling van hun eigen potentieel kunnen komen.’ ‘De bestrijding van schoolverzuim vind ik een mooi voorbeeld. De gemeente kan vanuit haar koker proberen het schoolverzuim te verminderen. Maar vanuit die koker heb je maar een beperkte controlecapaciteit. In Rotterdam hebben ze het volgende bedacht. Er is een digitaal verzuimloket bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) van het Ministerie van OCW, dat elke dag voor tien uur ‘s morgens wordt ingevuld. Rotterdam sluit daar rechtsreeks op aan en zorgt ervoor dat nog dezelfde dag stadstoezicht een verzuimbericht ontvangt. Ze laten de mensen die Stadstoezicht toch al in de wijk heeft rondlopen, vervolgens aanbellen. Dan is er dus ‘s morgens een ziekmelding en ‘s middags komt er iemand langs die navraagt of alles goed is. Dat is heel wat anders dan wat er gewoonlijk gebeurt: DUO stuurt de leerplichtambtenaar pas na twee weken een bericht. Dan ben je al twee weken te laat. Dat komt omdat instanties in papier denken en vanuit hun eigen capaciteit redeneren. Als je in een informatie-infrastructuur denkt die ook over organisaties heen gaat, dan kun je ook die capaciteiten verbinden. Dan kun je zeggen: ik ben dan wel van de afdeling Leerplicht maar dat betekent niet dat ik de enige ben die kan aanbellen.’

EN TOEN KWAMEN JULLIE MET DE KAFKABRIGADE?

‘De Kafkabrigade was een initiatief waarbij we nog een stap verder zijn gegaan. We hebben gezegd: we gaan burgers helpen die klem zitten. Die halen we uit de klem, maar we gaan ook kijken naar de structurele oorzaak van die klem. Dan kom je vaak terecht bij slecht ingerichte organisaties met slecht functionerende IT. Neem bijvoorbeeld de situatie van een moeder met twee kinderen die zware ziektes hadden. Die moest ze drie tot vijf keer per jaar naar de specialist brengen om te bevestigen dat ze permanent ziek waren. Maar die kinderen raakten daardoor telkens een week van streek. En dan had de moeder weer een week haar handen vol aan het rustig krijgen van haar kinderen. Toen hebben we gepraat met de wethouder en een jurist van de gemeente. De jurist zei: nee hoor, het is echt zo want dit moet van de wet. Vervolgens vroegen we aan de wethouder of dit was wat hij wilde. Hij heeft ter plekke besloten: vanaf vandaag doen we dit niet meer want dit is onmenselijk. Vervolgens hebben wij als Kafkabrigade een brief gecomponeerd voor alle wethouders van alle andere gemeentes. Deze brief, ondertekend door de wethouder, riep diens collega’s op om hetzelfde te doen als wat hij die dag had gedaan. En we hebben ook bewerkstelligd dat een paar wettelijke bepalingen werden gewijzigd. De overheid leert te weinig van dit soort incidenten en bedenkt geen structurele oplossingen die dergelijke incidenten voorkomen. De overheid zou veel meer moeten gaan denken in termen van public value.’

PUBLIC VALUE? KLINKT INTRIGEREND!

‘Ik werk vanuit een “conceptuele vloer” met daarbij een beeld van hoe een organisatie er nu en de nabije toekomst uit zou kunnen zien: snelle organisaties die in de actualiteit werken, die in ketens en netwerken zitten met professionals die ruimte krijgen, met goede regulering die veel meer doel-gereguleerd is dan middel-gereguleerd zoals nu vaak het geval is. En met een financiële sturing die op outcome en public value is gericht, terwijl de meeste nu middelen-financiering kennen of – nog erger – input-financiering. Het probleem is dat veel organisaties niet doorhebben dat ze zich op public value moeten richten. Die zeggen: ik heb een opdracht en die voer ik uit. Ze zien zichzelf als een taakorganisatie die alleen doet wat de minister vraagt. Terwijl ik vind dat een public manager juist verder moet kijken dan alleen die taak. Daar gebruik ik de theorie van Mark Moore voor. Zijn boodschap is dat een overheidsmanager naar public value moet streven. De taak van een overheidsmanager is natuurlijk om de opdracht uit te voeren maar daar hoort altijd de vraag bij of de manier waarop die taak wordt uitgevoerd voldoende toegevoegde waarde aan de samenleving levert. En als dat niet zo is, dan moet hij nadenken over een betere manier. En kan hij zo’n manier niet vinden, dan moet hij terug naar de politici.’

Auditors zitten vandaag de dag nog te veel in de vaste normenkaders en denken nog in termen van “goed of fout”.

 

EN NU – VOORLOPIG EINDE VAN DE RODE DRAAD – BEN JE GEMEENTELIJKE OMBUDSMAN…

‘De “klassieke” ombudsman doet telkens weer opnieuw een uitspraak over een incident. Ik ben nu een half jaar ombudsman en wil mijn functie anders invullen. Dat doe ik door aan de voorkant, in de preventieve sfeer te werken en organisaties te helpen zichzelf naar een hoger plan te tillen. Daarbij gaat het uiteindelijk in de diepste laag ook over het morele grondbegrip (de “morele categorie”) dat het openbaar bestuur er is om maatschappelijke waarde te genereren. De professional die in het openbaar bestuur werkt is niet een arbeidscontractant die toevallig op een arbeidsplaats bij de overheid zit. Nee, het is een professional die zich moreel verplicht voelt om zijn uiterste best te doen zo veel mogelijk waarde te genereren voor de samenleving. Als je er zo in zit als overheidsmanager, dan werkt het. Om dat te stimuleren ben ik er niet alleen voor burgers maar ook voor ondernemers en ook voor de uitvoerders, de ambtenaar dus. Die zijn heel vaak net zo goed als de burger slachtoffer van een slecht functionerende organisatie. Als ik hem kan helpen met die reflectie, met die morele ankers, met die conceptuele vloer van: kijk als je nou zo redeneert, dan kan je verder. Hiervoor heb ik ook interventiemethodes ontwikkeld.’ ‘Een heel goed voorbeeld is het volgende. Een 82-jarige man woont op de begane grond in een woning met een drempel waar hij niet overheen komt met zijn rollator en het stadsdeel heeft gezorgd voor een stoepje. Maar dat stoepje is te kort en de eerste de beste keer dat hij naar buiten gaat valt de man met rollator en al van het stoepje af. Toen ik dat verhaal gehoord had, organiseerde ik een collectief intervisiegesprek met de WMO-afdeling en iemand van de stadsdeelraad. De Stadsdeelraad stelt dan dat het stoepje niet groter kan omdat anders voorbijgangers erover zouden struikelen. WMO zegt: als Stadsdeel zegt dat het niet kan, dan kan het niet. Vervolgens vraag ik of we meneer dan maar over tien jaar opgedroogd, dood uit zijn woning moeten gaan dragen – hij kon de woning immers niet meer uit. Dan blijkt dat het eigenlijk wél kan, maar dat het Stadsdeel daar het budget niet voor heeft. Waarop WMO zegt dat er nog wel een potje voor is. En zo werd het probleem simpel opgelost.’ ‘Hier zit een conceptueel idee achter en hier zit de link met ICT. Met ICT doet de overheid namelijk precies hetzelfde als wat ze altijd doet: alles is aanbodgericht en de bureaucratie is geautomatiseerd. Maar de overheid zou zich eigenlijk eerst een beeld moeten vormen hoe de toekomstige overheid eruit moet zien, hoe de dienstverleningsprocessen eruit gaan zien, hoe het in de netwerken en ketens werkt. En hoe ze ervoor kan zorgen dat de efficiëntie van gladde gevallen gecombineerd kan worden met de effectiviteit van bijzondere gevallen. Wat voor professionals zijn er nodig? Wat voor beleidsmensen zijn nodig? Als je vanuit zo’n kader redeneert, krijg je een heel andere ICT. Vergelijk het maar met het verschil tussen MS-DOS en Apple.’ ‘Opvallend is dat ik bij het topmanagement en op bestuurlijk niveau heel veel steun krijg. Zowel burgemeester als wethouders vinden het een prachtige herdefiniëring van de ombudsmanfunctie. Ze hadden wel een beetje genoeg van de rapporten van de ombudsman, die honderd keer “foei” zei, dat werd saai. Een Ombudsman die meedenkt om tot innovatieve voorstellen te komen en die partijen bij elkaar brengt om creatieve oplossingen te bedenken, dat waarderen ze. Dat kunnen hele simpele dingen zijn. In Amsterdam moeten parkeerders hun kenteken invoeren bij de parkeerautomaten. De kans is best groot dat iemand een typefout maakt, maar de automaat kan dat niet constateren. Het komt vaak voor dat mensen zeggen dat ze wel hebben betaald maar waarschijnlijk onder een verkeerd kenteken. Omdat de automaat geen bonnetje geeft kunnen ze dat zelf niet bewijzen. Bovendien wordt het kentekengegeven om privacyredenen al na een paar uur verwijderd, dus je kunt die in formatie ook niet meer uit de automaat halen. Dat is raar, want die informatie ís er wel, alleen bij een andere organisatie, namelijk de RDW. Als ik daar via internet mijn kenteken invoer, dan zie ik meteen wat voor auto het betreft: merk, type, kleur. Iedere burger kan dat opvragen. Stel je voor dat je die gegevens ook in je parkeerautomaat hebt. Dan kan de parkeerautomaat je om een bevestiging vragen voordat de transactie voltooid wordt. Klopt het niet, dan kan je nog corrigeren en dan gaat het parkeerrecht in. Er wordt nu inderdaad gekeken of dat kan en dat zal het aantal bezwaarschriften significant beperken. Dat is toch veel interessanter dan als ombudsman achterin het proces te zitten en te zeggen, u deelt wel heel veel boetes uit en krijgt ook veel bezwaarschriften – foei!’

TOT SLOT: HEB JE NOG EEN BOODSCHAP VOOR IT-AUDITORS?

‘Ja, dan denk ik aan het volgende. De financiën van de overheid worden gecontroleerd door de Algemene Rekenkamer. Ook is er controle op het juridisch instrument. Dat doet de Raad van State. En dan hebben we nog de ambtenarenrechter voor het controleren van het HR-instrument. Maar het instrument dat de informatie van de overheid controleert, noem het maar een “informatiekamer”, dat ontbreekt. Het belang van informatie wordt niet onderkend en daar wordt dus niet op gecontroleerd. Dat is mijn boodschap aan de IT-auditor. Er zou eigenlijk een Informatiekamer moeten zijn, en dan denk ik niet aan technologie-auditors maar aan echte informatie-auditors. Dat is iemand die de vraag stelt of de overheid in haar handelen uitgaat van de juiste informatie: is die kwalitatief in orde, is die actueel, voldoende representatief voor de werkelijkheid, voldoende contextgevoelig en zo zijn er zeker stuk of twaalf andere dimensies. Actualiteit is bijvoorbeeld een dimensie waar de overheid nog mee worstelt. Neem de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. De overheid werkt vaak met T-1 of T-2 informatie. Zo worden inkomensgegevens uit 2012 gebruikt om vast te stellen of je nu, in 2014, recht hebt op kwijtschelding. Probleem hierbij is dat het gegeven op zich is wel juist is, maar dat het er niet meer toe doet omdat het verouderd is.’ ‘Verder moeten auditors – alle auditors en zeker ook IT-auditors – vanuit public value leren redeneren. Dat zou bijna een morele categorie voor auditors moeten zijn. Auditors redeneren nog heel vaak vanuit protocollen, regelingen en instructies. Laatst was in Engeland een medewerker van British Rail berispt omdat hij iemand van de baan had afgehaald voordat er een trein aankwam. Hij had dat niet volgens de instructies gedaan, maar had hij die wel gevolgd, dan was de persoon dood geweest. Ik vind daarom dat er een extra morele categorie moet zijn, en dat is public value. Die houdt in: als iemand kan aantonen dat wat hij gedaan heeft niet volgens de instructie is gegaan maar wel heeft bijgedragen aan de public value en bereid is om daar publieke verantwoording over af te leggen, dan zou je als auditors ook vanuit die morele categorie moeten redeneren. Auditors zitten vandaag de dag nog te veel in de vaste normenkaders en denken nog in termen van “goed of fout”. Voor een deel van de wereld is dat misschien niet erg, maar vaak moet deze morele categorie er wel bij. Soms gebeuren er dingen die een medewerker terecht anders doet en daar zou de overheidsmanager eigenlijk ontzettend blij mee moeten zijn.’

MET DEZE AFSLUITENDE OPMERKING – HET VENIJN ZIT IN DE STAART – GOOIT ARRE ZUURMOND EEN AARDIGE KNUPPEL IN HET HOENDERHOK … STOF TOT NADENKEN VOOR ONS ALS IT-AUDITORS.

Drs. Th. (Thomas) Wijsman RE en A.G. (Alper) Söylemez MSc RE

Thomas Wijsman werkt zelfstandig als coach en strategisch adviseur/onderzoeker. Alper Söylemez was werkzaam als IT-auditor en data-analist bij EY en is per 1 februari 2014 voor zichzelf begonnen. Hij zoekt altijd naar nieuwe methodes en technieken om data om te zetten naar bruikbare informatie.