Interview met Bram Spitzer (TNO) en Mart Driessen (Loonaangifteketen)

Grip op informatieketens

14 november 2014
In dit artikel:

Hiervoor in deze aflevering vindt u het artikel ‘How IT Chain Collaboration Enables Dutch Governmental Organizations to Realize Innovation’ van Silja Eckartz, Michel Emde, Bram Spitzer en Michiel Stornebrink. Hierin beschrijven de auteurs een framework dat organisaties in een keten kan helpen om hun volwassenheid op het gebied van ketensamenwerking te bepalen en te verbeteren. In aanvulling op het artikel hebben wij een dubbelinterview gehouden met twee betrokkenen over de aanleiding om het framework te ontwikkelen en over hun praktijkervaringen met het framework. Bram Spitzer, één van de auteurs, maakt deel uit van het team dat het framework heeft ontwikkeld. Mart Driessen is ketenmanager van de Loonaangifteketen.
Zij waren bereid hun ervaringen met het framework met ons te delen en gunden ons een kijkje in de keuken van ketensamenwerking binnen één van de grote ketens die de Nederlandse overheid kent.

Wat is jullie relatie tot het onderwerp?

Bram: ‘Ik werk bij TNO in een team dat zich bezighoudt met IT en IT-ketenbesturing. We ontwikkelen kennis en expertise en verzamelen best practices om innovatie in dit vakgebied binnen de overheid mogelijk te maken.’

Mart: ‘Ik werk 46 jaar bij de Belastingdienst en ik ben voor het eerst met de keten in aanraking gekomen toen ik in 2007 directeur werd van de regio Limburg. Behalve de aansturing van alles wat in zo’n regio plaatsvond, had iedere directeur ook nog een eigen taak. Ik was verantwoordelijk voor het totale domein van alle aangiftebelastingen, denk aan loonheffingen, omzetbelasting en motorrijtuigenbelasting. Sinds eind 2010 functioneer ik als onafhankelijk ketenmanager van de Loonaangifteketen voor UWV, Belastingdienst en CBS, destijds in feite een samenwerking tussen “tot elkaar veroordeelde” partners, want zo werd het toen toch wel ervaren.’

Wat wil je met het framework bereiken?

Bram: ‘Het framework is een middel voor informatievoorzienings- en IT-ketenbestuurders om meer grip te krijgen op hun keten. Ketenbesturing is een hardnekkig vraagstuk, zeker ook bij de grote overheidsketens. Vandaar dat we ons daarop wilden richten met als doel middelen, kennis en kunde ter beschikking te stellen en goed te laten landen in het veld. We hebben eerst om ons heen gekeken en vonden een in Ierland ontwikkeld framework dat volgens ons een pareltje was dat voor ons klaar lag: het in Nederland nauwelijks bekende IT Capability Maturity Framework (ITCMF). Dat is een framework dat organisaties kunnen gebruiken om de volwassenheid van hun IT-management vast te stellen en te verbeteren. Dat framework hebben we van de plank gepakt en we zijn erop gaan voortbouwen om het aan te passen aan een ketencontext. Samen met een internationaal consortium hebben we het ontwikkeld, nu moeten we het testen en valideren. Daar zijn we bijna mee klaar en nu wordt het spannend: wordt dit door de markt, de overheidsgebruikers, omarmd en succesvol ingezet? Het is een middel, een interventiemethodiek waarvan er weliswaar heel veel bestaan maar waarvan wij denken dat deze toch efficiënter en effectiever is toe te passen.’

Het framework is een middel om te bepalen  “waar sta ik nu?” “waar wil ik naar toe?”

Hoezo?

Bram: ‘Gebruikers kunnen het zelf toepassen en zijn niet afhankelijk van de ontwikkelaars en de beheerders of van consultants. Bovendien sluit het aan bij bestaande best practices, dus investeringen die gedaan zijn in allerlei andere frameworks, zoals ITIL en COBIT zijn niet voor niets geweest.

Het framework is een middel om te bepalen “waar sta ik nu”, “waar wil ik naar toe” en het geeft ook handvatten en richtlijnen om tot verbetering te komen. Het is niet alleen een meetmiddel maar ook een verbetermiddel, dat alleen kan werken als de gebruikers het omarmen en ze ervaringen en best practices willen delen. Dus het is niet een op zichzelf staande methodiek, het moet ook gedragen worden door een community, waarbinnen ervaringen gedeeld worden en die erop gericht is de methodologie voortdurend te verbeteren. Wij zien dit als een middel voor ketenpartners om gezamenlijk stappen te kunnen zetten, om gezamenlijk begrippenkaders voor ketenbesturing te creëren. Dat is nodig, want over IT-ketenbesturing bestaat nog veel onbegrip. Met ketens bedoelen wij wat Mart net zei in zijn introductie: samenwerking tussen partijen die tot elkaar “veroordeeld” zijn, waarbij de verschillende partijen zonder centrale regie onderling moeten regelen hoe ze de ketenprocessen samen uitvoeren. Dat is het domein dat we adresseren.’

Het framework is gevalideerd in de Loonaangifteketen, hoe is de samenwerking tot stand gekomen en verlopen?

Mart: ‘TNO wist dat we als Loonaangifteketen regelmatig naar buiten treden en dat we met verschillende vernieuwingen bezig zijn. Daarom heeft TNO gevraagd in een pilot mee te helpen om te kijken hoe goed het framework past in onze organisatie. Wat dat betreft hadden we in het begin wat reserves omdat ons bij het woord “framework” de rillingen een beetje over het lijf lopen: die zijn vaak erg rigide en IT-gericht, terwijl bij ketensamenwerking juist de governance van de keten en de daarvoor vereiste soft skills zo verschrikkelijk belangrijk zijn. Maar we konden al snel nader tot elkaar komen omdat het framework niet zo star en IT-gericht bleek te zijn als wij bij de Loonaangifteketen in eerste instantie dachten. Er zit aardig wat in op het gebied van governance en we kregen ook veel invloed op de inhoud van de interviewvragen. De vrees die wij in het begin een beetje hadden, verdween hierdoor al snel.’

Wij zijn altijd bereid om met anderen te delen wat wij geleerd hebben

Jullie zijn dus samen opge-trokken om het theoretisch kader praktisch te maken en -te verbeteren?

Bram: ‘De methodologie zoals we die bij TNO ontwikkeld hadden was al heel praktisch. Die bestaat uit een online survey, een set interviews en workshops, alles helemaal gestructureerd volgens het ITCMF-model. Aan die instrumenten hebben we niet veel veranderd. Wel hebben we de inhoud van de vragen aangepast aan het domein van de Loonaangifteketen. Oorspronkelijk is het framework generiek opgezet, voor toepassing in zowel het bedrijfsleven als bij de overheid. Maar gebleken is dat bepaalde elementen in een overheidssetting echt anders zijn dan in het bedrijfsleven. Een voorbeeld daarvan is het onderdeel Cost/Benefitmanagement. Bij de overheid, en ook in de Loonaangifteketen, zie je dat de baten van verbeteracties buiten de keten kunnen vallen. Ze komen terecht bij het bedrijfsleven of bij de burger. Vanuit een extern gezichtspunt noem je dat dan administratieve lastenverlichting en intern bezien is het complexiteitsreductie. Dat was voor ons niet helemaal een verrassing, maar het trad door de validatie in de Loonaangifteketen extra duidelijk naar voren.’

Mart, wat triggerde je om vanuit de Loonaangifteketen mee te doen toen TNO jullie benaderde?

Mart: ‘Wij zijn als een van de eerste grote ketens van de overheid in Nederland altijd bereid om met anderen te delen wat wij geleerd hebben. En omgekeerd leren we zelf ook iedere keer van al onze partners met wie wij in gesprek zijn. Het principe van de lerende organisatie hebben wij bijzonder hoog in het vaandel staan. We zijn bijvoorbeeld al jaren betrokken bij het onderzoek naar samenwerking tussen organisaties van Ard Pieter de Man, hoogleraar aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en gespecialiseerd in netwerken. Zijn onderzoek gaat vooral over soft skills, over hoe zit dat nu met samenwerking: hoe bereik je vertrouwen tussen organisaties die moeten gaan samenwerken in een situatie waarin nog geen vertrouwensbasis aanwezig is? Ik vind het mooi om zo de gelegenheid te krijgen om ook te reflecteren in plaats van alleen maar te rennen en te draven. Dat je met zijn allen gaat nadenken en bekijken of je er wat van kunt leren en welke stappen je dan moet zetten. Die bereidheid hebben wij ons toch wel eigen gemaakt. Alle mogelijkheden die wij zien om dat soort inbreng te krijgen, daar zeggen wij per definitie ja tegen. Een ander voorbeeld is ook de publicatie “Ketens de Baas”, het NORA-dossier over ketensturing, waarvoor de praktijk van de Loonaangifteketen centraal heeft gestaan.’

Leren, daar hoort ook bij: fouten maken…

Mart: ‘Fouten mogen maken is belangrijk, anders ga je krampachtig werken en kun je niet leren. Iedereen roept dat wel, maar in de praktijk werkt het zo dat dezelfde persoon die dat zegt je wel een klap geeft op het moment dat je een fout maakt. Dat zie ik ook binnen de Loonaangifteketen, waar ook allerlei fouten worden gemaakt – waar mensen werken, worden nu eenmaal fouten gemaakt. En hier gaat het om geweldig veel gegevens, die de hele keten doorgaan. Dan kunnen kleine fouten grote gevolgen hebben. Vroeger kreeg je die fouten eigenlijk nooit te horen en áls je erachter kwam, was dat min of meer toevallig en pas achteraf. Maar we proberen te laten merken dat we blij zijn met die fouten, hoe moeilijk dat ook is, in plaats van als leidinggevende meteen in het defensief te gaan en boos te worden. Na verloop van tijd bleek dat fouten daardoor steeds vaker worden gemeld en we zijn ze ook in de maandelijkse rapportages gaan opnemen. Natuurlijk zijn er nog steeds mensen die dan roepen, goh, wat maken we veel fouten! Maar dan zeg ik: fouten werden altijd al gemaakt, maar het is goed dat we dat nu weten. En met een andere instelling zouden wij er niet van weten of pas als het te laat is, daarvan ben ik overtuigd.’

Mart, je hebt het traject nu doorlopen met deze methode. Wat waren de grootste verrassingen voor je?

Mart: ‘We hebben het hele traject in een kleine twee maanden gedaan, dus binnen relatief korte tijd, gelet op de complexe materie. Om te beginnen komt daar een enorme brok informatie uit. Dat is ongelóóflijk veel. Je onderzoekt zes capabilities op verschillende terreinen. Die zijn allemaal weer onderverdeeld. En die informatie is tot op persoonsniveau beschikbaar. Je weet dan hoe bestuurders over een thema denken, op alle niveaus en in welke organisaties, evenals medewerkers, en wat de deelnemers aan diverse overleggen ervan vinden. Die informatie is allemaal beschikbaar en daar komen natuurlijk verrassingen uit. Zijn die verrassingen heel erg groot? Achteraf gezien misschien niet, maar toch: je hebt vooraf bij veel zaken nog niet echt stilgestaan. Je bent bijvoorbeeld geneigd om te veronderstellen dat medewerkers die in de Loonaangifteketen werken, alles van die keten afweten en zich er volledig bij betrokken voelen. Maar dat blijkt in de praktijk toch vaak tegen te vallen: uit het onderzoek kwam naar voren dat sommige medewerkers in de keten vrij ver van die keten afstaan. Achteraf kun je dat begrijpen als je beseft dat heel veel medewerkers taken hebben op veel meer terreinen dan alleen de Loonaangifteketen, vooral bij de Belastingdienst. Die moeten hun aandacht over al die terreinen verdelen.’

Bij workshops gingen mensen elkaar de hand schudden om zichzelf voor te stellen

Bram: ‘Ja de verschillen tussen medewerkers zijn enorm. De een “ademt” elke dag de keten en de ander voelt zich nauwelijks aan de keten gecommitteerd. En als je dan van elkaar verwacht dat je op er op dezelfde manier in zit dan krijg je fricties.’

Mart: ‘Dat klopt, en dat geldt op alle niveaus. Als je dat constateert begrijp je toch iets beter waarom het soms lastig is om leidinggevenden te bereiken die hun mensen moeten inzetten. Dan wordt duidelijk hoe diep die soms moeten gaan in hun communicatie om de mensen bij het werk te betrekken. Je beseft zo toch net ietsje beter dat je het commitment van mensen aan de keten echt moet verdienen. Daar moet je letterlijk iedere dag aandacht aan besteden. Communicatie is dus een belangrijk leerpunt geweest. Maar “communicatie”, dat is alleen maar een woord, daar koop ik helemaal niets voor. Daar kun je alleen iets mee als je het concreet maakt. Een voorbeeld: zelfs de operationele gang van zaken was vaak over en weer niet duidelijk. Wat gebeurt er nu precies binnen de informatievoorzienings- en voortbrengingsorganisatie van de Belastingdienst en waar moet die organisatie allemaal mee dealen voordat er uiteindelijk iets voor de Loonaangifteketen tot stand komt? En hoe werkt dat bij UWV? Over die vragen was nog bijna geen overleg geweest. Dit hebben we opgepakt en daarmee hebben we het algemene begrip “communicatie” concreet gemaakt. We zijn bij elkaar gaan kijken en hebben leercirkels opgestart. Sindsdien komen ook de directeuren van de informatievoorzienings- en voortbrengingsorganisaties van de Loonaangifteketen iedere maand bij elkaar. En zo krijgen ze veel meer zicht op en daardoor ook veel meer begrip voor elkaars situatie.’

Waren er nog meer leerpunten?

Mart: ‘Tweede punt dat we geleerd hebben, Bram noemde dit punt daarnet ook al, is dat we veel beter moeten nadenken over kosten en baten. Dit is iets wat een langere adem zal vragen. In een keten is dit een ingewikkeld vraagstuk omdat vaak de ene partij de kosten voor haar rekening neemt terwijl de baten terechtkomen bij de andere partij. In de Loonaangifteketen werken CBS, UWV en Belastingdienst samen. Maar we doen het niet alleen voor onszelf. Onze organisaties zijn weliswaar zelf ook afnemer van informatie, maar we produceren informatie voor een groot aantal afnemers in Nederland. We noemen onszelf “de aorta van de BV Nederland”. Dat klinkt niet alleen heel erg mooi, ik denk dat het op het gebied van gegevensstromen en geldstromen nog waar is ook. Kijk je naar dat grote geheel, dan zijn degenen die de kosten maken de inhoudingsplichtigen, de werkgevers dus, en de softwareontwikkelaars. Kijk je naar wat wij de kleine keten noemen, UWV, Belastingdienst en CBS, dan is het, vooral vanwege handhaving, de Belastingdienst die de meeste kosten maakt. En degenen die de meeste baten ontvangen, dat zijn alle afnemers. Als je het hebt over nieuwe uitvoeringstoetsen, daar is staatssecretaris Wiebes nu net mee begonnen, dan moet je goed beseffen dat je kosten kunt verminderen als je zaken vereenvoudigt en bijvoorbeeld écht helderheid verschaft over onder andere gegevensspecificaties. Dan moeten we ook afnemers zover krijgen dat ze met ons willen nadenken over bepaalde vereenvoudigingen die ook hún bedrijfsprocessen een stuk beter kunnen maken. Het kostenbatenvraagstuk is in deze wereld nog onderontwikkeld; de een denkt in benefits en de ander in kosten.’

Bram: ‘Mag ik dat even aanvullen? Van dit onderwerp hadden we van te voren al de verwachting dat het iets minder volwassen zou zijn dan de andere onderwerpen. Tegelijkertijd bleken de medewerkers die we spraken juist op dit punt de grootste verbeteringen nodig te vinden. Niet alléén omdat het een onderontwikkeld terrein was, maar vooral ook omdat ze het een belangrijk onderwerp vonden. Hun ambitie is niet om op dit onderwerp veel beter te worden dan op de andere onderwerpen, maar wel om een flinke inhaalslag te doen. En tegelijkertijd werd duidelijk dat het een heel moeilijk en complex onderwerp is. Het zal veel tijd en doorlooptijd vergen om te kunnen groeien, maar het thema is wel weer opnieuw op de agenda gezet.’

Mart: ‘En vergeet niet, soms kun je ook van het momentum profiteren. Neem bijvoorbeeld zo’n brief van Wiebes over zijn verbeterprogramma. Daar staat in: we moeten beter gaan nadenken over onze uitvoeringskosten, we moeten ze ook volledig openbaar maken. Gewoon open en bloot in de Kamer neerleggen. Dat kun je alleen maar doen als je ook echt goed nagedacht hebt over vragen als “Waar leidt dat nou allemaal tot gevolgen?” en “Hoe groot zijn die gevolgen eigenlijk?”. Maar dat zal ook wel de nodige tijd vergen voordat we daar succes bij boeken.’

En Bram, wat was voor jóu de meest verrassende uitkomst van het onderzoek?

Bram: ‘Dat waren eigenlijk twee dingen. Het meest verrassend voor mij was dat bij workshops mensen elkaar de hand gingen schudden om zichzelf voor te stellen. Ik dacht: hoe kan dat nou, ze zitten al vijf jaar samen in dezelfde keten? Ik had verwacht dat die mensen elkaar allang zouden kennen en dat ze wisten wie wie was – zeker in zo’n workshop-setting. En het tweede was, maar daar hebben we het net al over gehad, dat cost- en benefitmanagement de grootste verbeterimpuls kreeg. Inhoudelijk waren dat voor mij de twee belangrijkste bevindingen. Daarnaast ging het mij vanuit TNO natuurlijk ook om devalidering van het framework zelf, als instrument.

Zelfs de operationele gang van zaken was vaak over en weer niet duidelijk

Wat daar bijvoorbeeld uitkwam, is dat we zo’n onderzoek veel minder uitgebreid kunnen doen. We hebben nu op alle zes onderdelen enquêtes afgenomen, per persoon. En doordat Mart een uitstekende sponsor was, hadden we een enorm aantal deelnemers en dus ook een overvloed aan interviews. Dat heeft ons zoveel informatie opgeleverd dat we niet alles wat eruit kwam konden oppakken, want dat zou de organisatie niet aankunnen. Een les voor de toekomst is dan ook dat we zo’n onderzoekstraject een volgende keer niet meer zo uitgebreid moeten doen. Dat is niet nodig en het kost ook gewoon te veel tijd. Bij een veel kleiner aantal interviews is de doorlooptijd korter, waardoor het instrument met minder kosten is in te zetten. Misschien met iets lagere significantie, maar het gaat niet om de cijfers achter de komma. Relevant is hoe je het grosso modo doet: op welke aspecten scoor je minder hoog en waar ligt je grootste ambitie. Of je ergens op een vijfpuntsschaal een 3,2 of een 3,4 scoort, daar gaat het niet om.’

Hebben jullie met deze samenwerking je doel bereikt?

Bram: ‘Wat mij betreft wel. Wij hebben van een relatief volwassen keten heel veel kunnen leren over besturingsvraagstukken en wat de ervaringen en best practices zijn. Bovendien hebben we het model kunnen valideren: werkt het, en hoe kunnen we het nog verbeteren? En de Loonaangifteketen heeft, wat Mart net al aangaf, ook duidelijk baat gehad bij de uitkomsten. Dus eigenlijk ben ik op drie fronten heel blij met deze samenwerking.’

Mart: ‘Daar sluit ik me bij aan: voor mij is het doel ook bereikt. Ik gaf net al aan dat we bewuste keuzes hebben kunnen maken voor de stappen waar we nu mee bezig zijn.’

En wat wordt jullie volgende stap?

Mart: ‘Om te beginnen hebben we afgesproken dat waar we elkaar kunnen ondersteunen met presentaties en dergelijke, we dat inderdaad gaan doen. We hebben bijvoorbeeld samen een voorlichtingssessie bij de Auditdienst Rijk gehouden. Dat vind ik zelf een hele belangrijke mijlpaal omdat de Auditdienst Rijk bij die gelegenheid heeft toegezegd de verdere ontwikkeling van dit framework actief te zullen volgen en te bezien of het ook bruikbaar is bij andere ministeries. Ik ben ervan overtuigd dat dit mogelijk is.’

Auditors zitten vandaag de dag nog te veel in de vaste normenkaders en denken nog in termen van “goed of fout”

Bram: ‘Dat gaan we stimuleren door het instrument te introduceren bij andere ketens bij de overheid. Bij de eigenaren, maar ook bij hun “hulptroepen”, waaronder de auditors. En ook bij de CIO’s of de CIO Offices, dat zijn de plekken waar dit prima zou kunnen landen. En vanuit TNO gaan we faciliteren dat ketens onderling hun lessons learned delen en ervaringen en best practices uitwisselen. Maar het uitvoeren van de onderzoeken en het hanteren van het instrument willen wij verplaatsen naar de mensen in de praktijk. Of wellicht, als het echt helemaal opgeschaald gaat worden, gewoon naar de commerciële partijen: de consultants dus. Dit is analoog aan ITIL, wat ook een framework is dat je zelf kunt gebruiken, maar waarbij je als je dat wenst ook allerlei hulp uit de markt kan krijgen. En als het zover is, kunnen wij als TNO tevreden terugkijken en er trots op zijn dat wij aan de wieg ervan hebben gestaan. Wel blijven we ook graag betrokken bij de borging en doorontwikkeling van de methodiek en bij het delen van best practices en ervaringen in de Nederlandse overheidssector. Ook willen we de kennisontwikkeling blijven volgen. Maar als TNO zien wij ons niet in de rol stappen van commerciële consultant.’

En verder?

Bram: ‘Je zou het model eigenlijk moeten omarmen en blijven gebruiken. En ook de best practices toepassen die eruit naar voren komen. Permanent dus, het heeft weinig zin om het nu één keer toe te passen en dan nooit meer.’

Mart: ‘Ja, dat moet je inderdaad doen. Zo’n traject gericht op substantiële verbeteringen, een “materialiteitsslag” noemen we dat, doen we in het hiervoor genoemde voorbeeld van Ard Pieter de Man al jaren. De absolute scores interesseren me eigenlijk helemaal niet, maar mocht het echt sterk naar beneden gaan, dan zouden we ons zorgen gaan maken.’

Bram: ‘Verder zijn we zijn nu bezig met concrete voorbereidingen om binnenkort soortgelijke trajecten uit te voeren bij twee andere overheidsketens. We bekijken dan onder meer hoe de methodiek in een audit context kan worden toegepast.’

Wat ga je doen om er nu verder bekendheid aan te geven?

Bram: ‘Het is niet zo dat wij het framework naar de markt willen brengen. We hebben het als TNO ontwikkeld, en het is mooi dat we het konden valideren in de Loonaangifteketen. Zij hadden zelf al gepubliceerd en waren al jaren met het onderwerp bezig en we wisten dat daar heel veel kennis en ervaring zat. We hebben met opzet een volwassen “partner in crime” gezocht om het zo ook door practitioners uit te laten dragen. Het heeft geen zin als wij allemaal op congressen gaan staan en overal advertenties plaatsen. The proof of the pudding is in the eating, daar zijn we nu mee bezig.’

Toch nog even over die community, die ontstaat toch niet vanzelf?

Bram: ‘We stimuleren een inktvlekwerking. We willen dit middel bijvoorbeeld laten toetsen door de Auditdienst Rijk, zodat auditors zelf kunnen beoordelen of het bruikbaar is voor hen. Daarnaast zijn we bij het ministerie van Financiën en VWS in gesprek om het framework onder de aandacht te brengen.’

Mart: ‘En we hebben samen ook bij DUO, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, een voorlichtingssessie gehouden. Die dienst werkt ook in vele ketens samen met partnerorganisaties.’

Tot slot: hebben we nog iets gemist?

Bram: ‘Wat ik als laatste nog kwijt wil is dit. Toevallig zag ik in een eerder nummer van jullie blad een artikel over de vergelijking van twee frameworks. Dus, misschien dat een lezer nu denkt: alweer een framework en wat kan ik er nou mee? Ik wil benadrukken dat we niet het zoveelste framework willen pushen. Waar het ons om gaat is dat we organisaties via dit middel willen helpen om meer grip te krijgen op informatievoorzieningsketens. En dat is een onderwerp waar alle IT-auditors mee te maken hebben of zullen krijgen.’

Drs. Th. (Thomas) Wijsman RE en Drs. Th. (Thea) M J. Gerritse RE

Thomas Wijsman werkt zelfstandig als coach en strategisch adviseur/onderzoeker. Thea Gerritse begon haar loopbaan als IT-auditor in 1988 bij EDP AUDIT POOL en is op dit moment auditmanager bij de Auditdienst Rijk. In die functie is zij vooral betrokken bij vraaggestuurde onderzoeken naar grote automatiseringsprojecten bij de Belastingdienst.