Een decennium discussie

Het rode potlood. Een update

22 september 2016
In dit artikel:

In de afgelopen jaren is de vraag of elektronisch stemmen in het stemlokaal wenselijk en realiseerbaar is regelmatig onderwerp van politieke en maatschappelijke discussie geweest. Dit artikel beoogt een overzicht te geven van de relevante ontwikkelingen in de afgelopen jaren en van de status van het dossier in 2016.

De discussie over elektronisch stemmen in Nederland viert onderhand haar tienjarig jubileum. Bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer in 2006 ontstond ophef over de (on)betrouwbaarheid van de stemcomputers die destijds in veel gemeenten werden gebruikt. Dat kwam niet in de laatste plaats door toedoen van de actiegroep Wij vertrouwen stemcomputers niet, die belangrijke vraagtekens plaatste bij de wenselijkheid om elektronische middelen in het stemproces toe te passen. Dat leidde in 2007 tot herinvoering van het rode potlood in de stemlokalen. De Kieswet staat het gebruik van stemcomputers sindsdien niet meer toe, en dat is de situatie waarmee we anno 2016 nog steeds te maken hebben.

Toch is het dossier ‘elektronisch stemmen’ verre van gesloten. De roep om inzet van elektronische hulpmiddelen bij het stemproces is nooit verstomd en sinds 2006 heeft een bonte stoet van commissies en deskundigen zich gebogen over de wijze waarop computers zouden kunnen bijdragen aan een efficiënt én betrouwbaar stemproces.

Roep om elektronische hulpmiddelen bij stemproces nooit verstomd

Waar gaat het ook weer om?

Voorstanders van stemcomputers veronderstellen dat bij een geautomatiseerd stemproces de toegankelijkheid voor stemmers beter zal zijn, dat de telling van de stemmen sneller en minder foutgevoelig zal kunnen plaatsvinden, en dat (daarmee) de belasting voor de leden van de stemcommissies minder zal worden. Tegenstanders wijzen op het gebrek aan controleerbaarheid, op de fraudegevoeligheid, en op het spanningsveld met het stemgeheim als computers worden ingezet bij stemopneming en -telling. Meer op de achtergrond en minder expliciet zijn de argumenten van de voorstanders dat zo’n rood potlood toch van een zekere ongewenste technologische achterlijkheid getuigt, terwijl de tegenstanders de schoonheid van een handmatig proces hoog in het vaandel hebben staan en erop wijzen dat toepassing van stemcomputers in Nederland en het buitenland alleen maar ellende heeft veroorzaakt.

Anno 2016 lijken vriend en vijand het er tenminste over eens te zijn dat de automatisering van het stemproces een complexe uitdaging is. Dat het een betrekkelijk eenvoudig te automatiseren verzameling van activiteiten zou zijn, is slechts schijn. Iemand die anders beweert, gaat te gemakkelijk voorbij aan de eisen waaraan aan het stemproces moet voldoen vanuit de wet (zoals het stemgeheim) en vanuit solide democratische beginselen (bijvoorbeeld transparantie). Je zou kunnen zeggen dat de door de politiek geïnitieerde activiteiten sinds 2007 vooral gericht zijn geweest op het expliciteren van deze complexiteit en op het aandragen van mogelijkheden waarmee die complexiteit kan worden aangepakt. Dit gebeurde tegen een achtergrond waarbij de inzet van stemcomputers op de politieke verlanglijst is blijven staan.

Een overzicht

Naar aanleiding van de eerder vermelde commotie rondom elektronisch stemmen bij de Tweede Kamerverkiezingen in 2006, verschijnt in het voorjaar 2007 het rapport ‘Stemmachines, een verweesd dossier’ van de hand van de Commissie Besluitvorming Stemmachines (de commissie-Hermans/Van Twist). Het rapport heeft een politiek-bestuurlijke invalshoek en trekt harde conclusies over de wijze waarop het ministerie van BZK met het dossier is omgesprongen. Er wordt gesproken van ‘(…) een verweesd dossier in de zin dat de eisen die aan het stemmen met stemmachines moeten worden gesteld niet zijn geactualiseerd, dat niet alle software aan test, keuring of goedkeuringsprocedures is onderworpen en dat beveiligingseisen ontbraken.’ [HERM07]

Het rapport leidt tot een electorale terugkeer naar het rode potlood en tot de instelling van de Adviescommissie Inrichting Verkiezingsproces (ook wel de commissie-Korthals Altes genoemd). In haar rapport ‘Stemmen met vertrouwen’ [KORT07] van september 2007 adviseert deze commissie over te gaan tot een nieuwe wijze van elektronisch stemmen met een stemprinter en een elektronische stemmenteller. De commissie hanteert een achttal waarborgen1 waaraan het verkiezingsproces zou moeten voldoen. Vervolgens wordt besloten tot een studie van de technische haalbaarheid van deze oplossing. Een expertgroep onder leiding van hoogleraar Bart Jacobs gaat hiermee aan de slag en rapporteert in mei 2008 aan de staatssecretaris BZK.

Het rapport noemt eisen op het gebied van noodzakelijke testinspanning en signaleert problemen een elektronisch stemsysteem bestand te kunnen maken tegen aanvallen op basis van compromitterende straling (het stemgeheim zou worden doorbroken als de elektromagnetische straling die elektronische apparatuur uitzendt wordt opgevangen en uitgelezen). Dat doet het kabinet vervolgens besluiten de hernieuwde invoering van stemcomputers voorlopig stop te zetten. Het risico op doorbreking van het stemgeheim en het verlies van vertrouwen dat met de inzet van stemcomputers gepaard zou gaan wordt te groot geacht.

De roep om elektronische middelen bij verkiezingen verstomt echter niet. In 2010 dringen verschillende leden van de Tweede Kamer er bij minister Donner op aan om de invoering van stemcomputers opnieuw te overwegen. Donner is terughoudend. In een vergadering van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken zegt hij eind 2010:

‘Dan kom ik bij de stemcomputers. Als de techniek er is, moet je overwegen om die te gebruiken. Toch heb ik het beeld dat men een verkeerde indruk heeft van de mate waarin in ieder geval binnen Europa met stemcomputers wordt gestemd. Dat gebeurt namelijk bij hoge uitzondering. Bovendien constateer ik dat men in de afgelopen jaren in tal van landen waar men dat deed, door rechterlijke uitspraken of om andere redenen heeft geconstateerd dat de toestellen onbetrouwbaar waren en deze buiten werking heeft gesteld.’ [DONN10]

Het debat: sneller en minder foutgevoelig versus controleerbaarheid en stemgeheim

Toch stelt de minister in 2011 op verzoek van de Tweede Kamer een eisenkader op. Dat heeft als kern de acht waarborgen van de commissie-Korthals Altes. Opvolger minister Spies legt echter prioriteit bij verbetering van het telproces en het ontwikkelen van een elektronisch telbaar stembiljet.

In de Tweede Kamer toont met name het lid Taverne van de VVD zich een sterk pleitbezorger voor herinvoering van stemcomputers. In 2012 dient hij een initiatiefwetsvoorstel in om elektronisch stemmen mogelijk te maken. Eind 2012 vraagt de Tweede Kamer minister Plasterk om elektronisch stemmen opnieuw te onderzoeken. De minister staat hier in beginsel positief tegenover, maar maakt een voorbehoud van frauderesistentie en privacy. Hij stelt de commissie ‘Onderzoek elektronisch stemmen in het stemlokaal’ in (de commissie-Van Beek), met als opdracht te onderzoeken of elektronisch stemmen in het stemlokaal mogelijk is. De commissie rapporteert haar adviezen eind 2013 in het rapport ‘Elke stem telt’. [BEEK13] Uitgaande van de acht waarborgen van de commissie-Korthals Altes en op basis van een risicoanalyse van drie verschillende elektronische stemmethodes en het huidige papieren proces adviseert de commissie-Van Beek ‘in elk geval over te gaan tot elektronisch tellen’. Daarbij wordt voorgesteld een stemprinter te introduceren. Het elektronisch uitbrengen van de stem op de stemprinter, die daarna wordt geprint op het stembiljet en het elektronisch tellen van deze stembiljetten met behulp van scanapparatuur, biedt volgens de commissie belangrijke voordelen (toegankelijkheid, controleerbaarheid, minder foutgevoelig) ten opzichte van het huidige proces. Stemmen worden daarbij niet elektronisch opgeslagen. Het rapport noemt ook randvoorwaarden die moeten worden ingevuld om aan de acht waarborgen te voldoen. In figuur 1 is de voorgestelde opzet weergegeven.

schermafbeelding-2016-09-20-om-15-09-50

De commissie-Van Beek geeft in haar rapport ook een schatting van de kosten van elektronisch stemmen. Die vallen tussen de 6 en 10 miljoen euro per verkiezing hoger uit dan de kosten van de Tweede Kamerverkiezingen in 2012, die circa 42 miljoen euro bedroegen. Het bedrag dat de commissie noemt is nog zonder de investeringskosten (tussen de 150 en 250 miljoen euro) en de projectkosten van invoering (tussen de 4 en 6 miljoen euro) van elektronisch stemmen. De commissie meent dat de voordelen van elektronisch stemmen desondanks goede argumenten bieden om deze hogere kosten te accepteren.

Minister Plasterk omarmt de adviezen van de commissie-Van Beek en gaat in mei 2015 over tot het instellen van de ‘Deskundigengroep Elektronisch stemmen en tellen’, die de opdracht krijgt specificaties op te stellen voor apparatuur voor elektronisch stemmen en tellen in het stemlokaal. De Deskundigengroep levert deze specificaties op 31 maart 2016 op, en Plasterk informeert de Tweede Kamer dat hij deze zal gebruiken om ‘een uitvraag van de markt te doen’. Die uitvraag moet uitsluitsel geven over de volgende vragen [PLAS16]:

• Kan de markt deze specificaties realiseren?

• Hoe lang kan de ontwikkeling, certificering en productie gaan duren?

• Hoeveel kan de ontwikkeling en certificering van de stemprinter en stemmenteller gaan kosten?

• Wat kan het onderhoud en de ondersteuning bij het gebruik per verkiezing gaan kosten?

De resultaten van de marktuitvraag worden eind 2016 verwacht.

Elektronisch stemmen: verder weg dan ooit?

Aansluitend bij het rapport van de commissie-Van Beek dient de VVD begin 2016 een initiatiefwet in om experimenten met elektronisch stemmen mogelijk te maken (de ‘Tijdelijke experimentenwet elektronische voorzieningen bij verkiezingen’). De Kiesraad, die vaak heeft gepleit voor een verkenning van de mogelijkheden tot inzet van elektronische hulpmiddelen bij de stemopneming, brengt over dit wetsvoorstel een advies uit en is daarin voorzichtig. Het belang van verkiezingen beperkt de ruimte voor experimenten daarmee, zo vindt de Kiesraad. [KIES16] Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is terughoudend. De VNG is voorstander van een elektronische ondersteuning van het verkiezingsproces, maar stelt zich op het standpunt dat ‘het invoeren van elektronisch stemmen pas aan de orde is nadat gedegen nader onderzoek naar de effecten heeft plaatsgevonden’ [VNGE16], en sluit zich aan bij het advies van de Kiesraad.

Het dossier heeft aan inhoudelijkheid gewonnen

De initiatiefwet kan begin juni 2016 bij de behandeling in de Tweede Kamer niet op voldoende steun rekenen en wordt verworpen. De Tweede Kamer heeft te veel twijfels over de robuustheid van de experimenten en de kosten daarvan. Een jaar eerder leek coalitiegenoot PvdA nog positief tegenover een dergelijke wet te staan, maar de partij stemt uiteindelijk tegen.

Tot slot

De discussie in dit uitgebreide dossier heeft in de loop der jaren in elk geval aan inhoudelijkheid gewonnen. Van een ‘verweesd dossier’ is geen sprake meer en, ondanks soms verschillende standpunten, lijkt iedere betrokkene in het dossier overtuigd te zijn van de noodzaak dat elektronisch stemmen moet worden omgeven met strenge waarborgen en maatregelen om de betrouwbaarheid van het stemproces te garanderen. Dat was in 2006 nog heel anders.

Alles overziend lijkt de conclusie dat we voorlopig nog het rode potlood ter hand zullen moeten nemen. De eerstvolgende mijlpaal in het dossier is de publicatie van de resultaten van de marktuitvraag, eind 2016. Die zullen weliswaar inzicht geven in de haalbaarheid en kosten, maar zelfs als er op basis daarvan al wordt besloten tot realisatie zal een daadwerkelijke (her)invoering van elektronisch stemmen nog jaren duren.

 

Noten

1 De waarborgen die de commissie Korthals Altes noemt zijn:

  • Kiesgerechtigdheid. Alleen kiesgerechtigde personen mogen aan de verkiezing deelnemen.
  • Uniciteit. Iedere kiesgerechtigde mag, gegeven het Nederlandse kiesstelsel, één stem per verkiezing uitbrengen, die bij de stemopneming precies één keer wordt meegeteld.
  • Toegankelijkheid. Kiesgerechtigden moeten zoveel mogelijk in de gelegenheid gesteld worden om direct deel te nemen aan het verkiezingsproces. Indien dat onmogelijk is, moet de mogelijkheid openstaan om indirect, door het verlenen van een volmacht, alsnog aan de verkiezing deel te nemen.
  • Transparantie. Het verkiezingsproces moet helder van structuur en opzet zijn, zodat in beginsel iedereen inzicht in de structuur ervan kan hebben. Er zijn in het verkiezingsproces geen geheimen. Vragen moeten beantwoord kunnen worden, de antwoorden moeten controleerbaar en verifieerbaar zijn.
  • Controleerbaarheid. Het verkiezingsproces moet objectief controleerbaar zijn. De controle-instrumenten kunnen, afhankelijk van de vorm van stemmen waartoe wordt besloten, verschillen.
  • Stemvrijheid. Iedere kiesgerechtigde moet bij het uitbrengen van zijn/haar stem zijn/haar keuze in alle vrijheid, vrij van beïnvloeding, kunnen bepalen.
  • Stemgeheim. Het moet onmogelijk zijn om een verband te leggen tussen de identiteit van de persoon die de stem uitbrengt en de inhoud van de uitgebrachte stem. Het proces moet zodanig ingericht zijn dat de kiezer achteraf niet kan aantonen hoe hij of zij gestemd heeft.
  • Integriteit. Het verkiezingsproces moet correct verlopen en de uitkomst mag niet beïnvloedbaar zijn anders dan door het uitbrengen van rechtmatige stemmen.

Literatuur

[BEEK13] Elke stem telt. Commissie Onderzoek elektronisch stemmen in het stemlokaal, december 2013.
 
[DONN10] Verslag Algemeen Overleg Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 142, nr. 27.
 
[HERM07] Stemmachines een verweesd dossier. Commissie Besluitvorming Stemmachines, april 2007.
 
[KIES16] Advies wetsvoorstel Tijdelijke experimentenwet elektronische voorzieningen bij verkiezingen, Kiesraad, 2016.
 
[KORT07] Stemmen met vertrouwen. Adviescommissie Inrichting Verkiezingsproces, september 2007.
 
[PLAS16] Kamerbrief over uitkomsten Deskundigengroep elektronisch stemmen en tellen in het stemlokaal, 28 april 2016.
www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/04/28/kamerbrief-over-uitkomsten-deskundigengroep-elektronisch-stemmen-en-tellen-in-het-stemlokaal.
 
[VNGE16] Digitaal stemmen: ja, stemcomputers nog stap te ver. Vereniging Nederlandse Gemeenten, 17 mei 2016. vng.nl/onderwerpenindex/bestuur/verkiezingen-referendum/nieuws/digitaal-stemmen-tellen-ja-stemcomputers-nog-stap-te-ver.

 

Ed Ridderbeekx

Ed Ridderbeekx is IT-auditor en lid van de redactie.